房地產(chǎn)是周期之母。1998年房改釋放了我國房地產(chǎn)市場化的洪荒之力，創(chuàng)造了人類大規(guī)模城市化、經(jīng)濟高速增長、民生大幅改善的輝煌成就，也埋下了高房價、土地財政等待解難題。房地產(chǎn)關(guān)系國計民生，是國民經(jīng)濟的支柱行業(yè)、地方財政主要來源、金融危機的策源地、財富的象征、大類資產(chǎn)配置的核心。
二十年滄海桑田，歷史巨變，站在新時代的起點上，在“房住不炒”的新定位下，如何通過住房制度改革和長效機制建設(shè)，促進房地產(chǎn)市場長期平穩(wěn)健康發(fā)展，事關(guān)國運。我們提出了業(yè)內(nèi)廣為采用的標準分析框架：“房地產(chǎn)長期看人口、中期看土地、短期看金融”（參考《房地產(chǎn)周期》，人民出版社）。本文旨在客觀評價二十年來房地產(chǎn)改革的功過，房地產(chǎn)的歷史貢獻，直面我國房地產(chǎn)發(fā)展過程中遇到的問題和難題，分析背后深層次的制度原因，為新一輪改革建言獻策。
一、歷史評價二十年住房制度改革的功過
1998年，為應對亞洲金融風暴沖擊，房改啟動商品房市場。國務院23號文要求停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系。我國房地產(chǎn)二十年市場化發(fā)展大幕就此開啟。
（一）房地產(chǎn)行業(yè)在繁榮中走向成熟
房改以來，受益于城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟增長，居民住房需求集中釋放。1998-2018年，中國城鎮(zhèn)化率從33.4%上升至59.6%，年均提升1.3個百分點，住房需求快速增加；城鎮(zhèn)人均可支配收入年均增長11%，居民購買力大幅提升。
中國房地產(chǎn)由此歷經(jīng)二十年長周期繁榮，行業(yè)各項指標大幅增長。20年來，房屋新開工面積從2億平增至20.9億平，累計上漲9.3倍，年復合增速12.4%。房地產(chǎn)開發(fā)投資完成額從0.2萬億元增至12萬億元，累計上漲55.8倍，年復合增速22.4%。商品房銷售面積和銷售金額分別從1.2億平增至17.2億平、0.3萬億元增至15萬億元，累計上漲13.1、58.7倍，年復合增速14.1%、22.7%。
伴隨房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，中國的房地產(chǎn)企業(yè)從無到有、從國企先行到民企崛起，隊伍逐漸壯大。2018年，全國房地產(chǎn)企業(yè)數(shù)量達9.8萬個，比1998年的2.4萬個增長3.1倍，其中5家房企位列世界500強。
行業(yè)發(fā)展模式從粗放走向成熟，三個趨勢逐步顯現(xiàn)。一是行業(yè)集中度逐漸提高，2018年前10強、20強、50強房企市占率分別為26.9%、37.4%、55.1%，分別較2010年提升17.4、24.7和39個百分點。二是產(chǎn)品不斷升級完善，對園林綠化、建材品質(zhì)、家裝設(shè)計和智能科技等提出更高要求，多家龍頭房企的精裝修比例均超過50%。三是供應結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，十九大報告提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，房地產(chǎn)供應主體由開發(fā)商轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、開發(fā)商等主體共同參與，形成商品房、租賃房、保障房、共有產(chǎn)權(quán)房等各渠道多元供給的模式。
（二）住房制度建設(shè)在探索中逐步完善
我國住房制度采取循序漸進的穩(wěn)步改革措施。前期探索試點，98房改奠定基礎(chǔ)，后續(xù)配套政策推進，最終形成符合當前國情的，以住房金融、土地、稅收、住房保障和住房供應為五大支柱的中國特色住房制度。
第一，以商業(yè)貸款為主、公積金貸款為輔的住房金融制度。1994年《國務院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，住房公積金制度建立；1998年《國務院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，規(guī)定所有商業(yè)銀行在所有城鎮(zhèn)均可發(fā)放個人住房貸款，商業(yè)性住房金融快速推進。
第二，以招拍掛為主的土地供應制度。1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，采取協(xié)議、招標、拍賣三種方式出讓城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)。2002年國土資源部頒布11號令，明確經(jīng)營性用地必須招拍掛出讓。2010年北京試點“限房價、競地價”土地出讓方式，2011年《國務院辦公廳關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》提出推廣“限房價、競地價”方式供應中低價位普通商品住宅用地，熱點城市開始創(chuàng)新土地出讓方式，打破傳統(tǒng)招拍掛價高者得的模式。
第三，鼓勵長期持有自住住房的稅收制度。我國個人持有和交易住房主要涉及9個稅種。保有環(huán)節(jié)2個稅種，房產(chǎn)稅及土地增值稅，分別依據(jù)1986年、1988年的暫行條例征收，目前均對個人非營業(yè)住房免征。交易環(huán)節(jié)7個稅種，涉稅種類多、稅率相對較高，但對長期持有和家庭唯一住房設(shè)置了減免優(yōu)惠。其中，契稅依據(jù)1997年暫行條例征收；增值稅及附加依據(jù)2016年《關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》征收；個人所得稅依據(jù)1999年《關(guān)于個人出售住房所得征收個人所得稅有關(guān)問題的通知》征收；印花稅和土地增值稅依據(jù)2008年《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收政策的通知》征收。
第四，涵蓋公租房、經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造安置房、共有產(chǎn)權(quán)房等多樣化的住房保障體系。1998年房改23號文提出“最低收人家庭租賃廉租房、中低收人家庭購買經(jīng)濟適用房、其他高收入家庭購買租賃商品房”，廉租房和經(jīng)濟適用房被用于保障中低收入家庭居住。2010年，《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》出臺，公租房成為保障性住房的方式之一，面對中等偏下收入家庭。2008年中央大規(guī)模保障性安居工程啟動了國有林區(qū)、墾區(qū)和煤礦棚戶區(qū)改造；2010年城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作全面展開；2014年國開行住宅金融事業(yè)部建立，中國人民銀行創(chuàng)設(shè)抵押補充貸款，為全國范圍內(nèi)大規(guī)模棚改和貨幣化安置提供了成本適當、長期穩(wěn)定的資金支持。棚戶區(qū)住房困難家庭可通過棚改安置房和貨幣化購買商品房兩種方式改善居住條件。2017年住建部發(fā)文，支持北京、上海開展共有產(chǎn)權(quán)住房試點，重點解決“夾心層”住房問題。自此，針對不同收入群體的住房保障供應體系得以建立。2019年住房保障立法加快推動，將明確國家層面住房保障頂層設(shè)計和基本制度框架。
第五，租購并舉的住房供給體系。2015年以來租賃制度大獲推進。2016年，國務院出臺《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，2017年十九大報告中提出，“堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，明確住房供應體系主要框架和目標。2017年開始試點政策積極推進，7月《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》出臺，選取廣州、深圳等12個城市開展試點；8月《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》發(fā)布，明確將在北京等13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點；2019年南京等16城入圍中央財政支持住房租賃試點。
二、客觀評價二十年來房地產(chǎn)的歷史貢獻
（一）房地產(chǎn)是拉動我國經(jīng)濟高增長的火車頭
1998年國務院23號文明確提出“促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點”，2003年國務院18號文進一步將房地產(chǎn)定位為支柱性產(chǎn)業(yè)。20年來，房地產(chǎn)作為我國經(jīng)濟發(fā)展火車頭，當之無愧。一是行業(yè)體量大，對經(jīng)濟增長直接貢獻高；二是產(chǎn)業(yè)鏈條長、關(guān)聯(lián)行業(yè)多，房地產(chǎn)投資和消費帶動一大批上下游行業(yè)發(fā)展。其中，房地產(chǎn)開發(fā)投資帶動建筑業(yè)以及水泥、鋼鐵、有色金屬、挖掘機等上下游制造業(yè)；房地產(chǎn)消費，既直接帶動與住房有關(guān)的家電、家具、家紡、裝潢等制造業(yè)；也明顯帶動金融、媒體服務、互聯(lián)網(wǎng)、物業(yè)管理等第三產(chǎn)業(yè)。2018年，房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為6.6%，房地產(chǎn)對上下游相關(guān)行業(yè)增加值的拉動占GDP的比重為9.2%，二者合計占比高達15.8%。
房地產(chǎn)提供的土地出讓金和稅收收入，有力支持了地方政府推進大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)稅收減免和地價補貼，幫助中國制造業(yè)在過去20年的國際競爭中脫穎而出，為國家創(chuàng)造大量外匯收入，使出口成為拉動經(jīng)濟發(fā)展的重要馬車。2012至2018年，全國300城工業(yè)用地成交樓面價累計漲幅僅4.2%，而住宅用地成交樓面均價累計漲幅達178.6%。1998-2018年，全國公路、鐵路里程分別由127.9萬公里、6.6萬公里增長至485萬公里、13.2萬公里。
房地產(chǎn)是最重要的貨幣創(chuàng)造媒介之一，推動信用擴張和經(jīng)濟發(fā)展。第一，我國金融體系以間接融資為主，房地產(chǎn)資產(chǎn)質(zhì)量高、價值穩(wěn)定，作為最重要的抵押物為信用擴張創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。2018年末，上市銀行貸款余額中抵押貸款占比42%，其中四大國有銀行為45%。抵押貸款超10萬億的上市銀行的抵債資產(chǎn)中，房地產(chǎn)占比高達76.4%。第二，在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化階段，大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)是經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)的引擎。房地產(chǎn)項目投資金額高、單體規(guī)模大，需要信貸支持。2018年房地產(chǎn)開發(fā)貸占金融機構(gòu)貸款余額9.5%，支撐起相當于全社會固定資產(chǎn)投資18.6%的房地產(chǎn)開發(fā)投資。第三，在住房市場化國家，住房貸款是支持居民購買住房、改善居住條件的重要手段，是居民部門的主要負債，也是金融機構(gòu)的重要資產(chǎn)投向。以美國、日本和德國為例，2017年居民住房貸款占總負債的比重分別為67.4%、64.5%和72.4%，占金融機構(gòu)貸款余額的比重分別為24.1%、24.5%和39.8%。2018年我國居民住房貸款余額占居民總負債的56.4%，占金融機構(gòu)貸款余額的18.9%，均低于發(fā)達國家水平。
（二）房地產(chǎn)是地方政府進行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要財政來源
1994年分稅制改革后，事權(quán)下沉、財權(quán)上移，地方政府財政壓力加大。房地產(chǎn)為地方政府籌集穩(wěn)定的財政收入。
房地產(chǎn)相關(guān)稅收是地方政府的重要稅收收入。與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種主要有11個，其中契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和房產(chǎn)稅為房地產(chǎn)專項稅收。隨著房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展，房地產(chǎn)相關(guān)稅收規(guī)模持續(xù)擴大。2017年房地產(chǎn)行業(yè)貢獻地稅1.3萬億，2018年5項房地產(chǎn)專項稅共1.8萬億元，分別占當年地方本級稅收收入的19%、23.7%。
土地出讓金是地方政府最重要的預算外收入，也是當前單項占比最高的地方政府本級財政收入。通過房地產(chǎn)，地方政府以市場化的方式變現(xiàn)國有土地使用權(quán)的未來價值。1998年，土地出讓金規(guī)模507.7億元，占地方本級財政收入的10.2%，2018年土地出讓金規(guī)模增長至6.5萬億元，占地方本級財政收入的比例提升至66.5%。
土地抵押貸款是城市政府關(guān)鍵的外部融資來源。房地產(chǎn)發(fā)展帶來的巨額土地增值紅利，讓地方政府的土地資產(chǎn)大幅增值，成為重要的信貸抵押物。以自然資源部監(jiān)測的84個城市為例，15年底土地融資余額達11.3萬億元。
（三）房地產(chǎn)是我國快速城鎮(zhèn)化的發(fā)動機
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程進入快速發(fā)展時期。1978-2018年，城鎮(zhèn)人口由1.7億人增長至8.3億人，40年間增長3.8倍；1981-2017年，全國城市建成區(qū)面積由7438平方公里增長至56225平方公里，增長6.6倍。
房地產(chǎn)為城市發(fā)展提供啟動資金。對于尚處起步和快速擴張期的城市，除了需要提供教育醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)綠化、治安消防等政府公共服務，更亟需大規(guī)模建設(shè)道路交通、水電氣暖供應、城市管網(wǎng)等基礎(chǔ)配套設(shè)施，傳統(tǒng)預算內(nèi)收入難以提供充足資金。1999-2018年，全國地方本級一般公共預算支出合計148.5萬億元，而地方本級一般公共預算收入僅82.7萬億元。土地出讓收入成為地方政府啟動城市建設(shè)的重要財源，1999-2018年，全國土地出讓收入合計43萬億元，覆蓋地方本級一般公共預算支出的29%。
房地產(chǎn)幫助農(nóng)轉(zhuǎn)非人口在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。一是為農(nóng)業(yè)剩余勞動力提供充足的就業(yè)崗位和較高的收入水平。2018年農(nóng)民工總?cè)藬?shù)2.9億人，其中建筑業(yè)從業(yè)占比18.6%；建筑業(yè)月平均工資4209元，比農(nóng)民工整體水平高13.1%。隨著物管服務、房產(chǎn)中介、長租公寓等勞動力密集型細分領(lǐng)域快速發(fā)展，房地產(chǎn)將承接更多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移。二是為大量新增城鎮(zhèn)人口提供住房。1998-2018年，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化率年均提升1.3個百分點，城鎮(zhèn)常住人口年均增加2000萬人。房地產(chǎn)通過市場化手段調(diào)動社會資源大規(guī)模建設(shè)住房，不僅解決了福利分房時代下的城鎮(zhèn)住房短缺問題，還有效滿足了快速城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的新增住房需求。1995年全國城鎮(zhèn)存量住房面積尚且僅66.8億平， 2018年大幅提升至276億平。
房地產(chǎn)加速城市開發(fā)進程、提升城市開發(fā)水平。一是改善城市面貌。多樣化的房地產(chǎn)項目為城市風貌注入多元化色彩。棚戶區(qū)和舊城改造改善了城市功能和面貌，但資金需求大、協(xié)調(diào)難度高，需要房企支持。二是減輕政府統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)的壓力，土地出讓后除道路外的部分都可由房企完成。商業(yè)性房地產(chǎn)項目開發(fā)，往往還需要在紅線內(nèi)建設(shè)園林綠化、學校醫(yī)院、社區(qū)商業(yè)等相關(guān)配套設(shè)施。三是推動新區(qū)建設(shè)和發(fā)展，加速城市擴張。政府部門需要借助房企豐富的專業(yè)開發(fā)運維經(jīng)驗，打造聚攏人氣的商圈、環(huán)境優(yōu)美的住宅區(qū)和運營規(guī)范的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
（四）房地產(chǎn)是提高居民居住品質(zhì)實現(xiàn)消費升級的有力保障
房改是一次供給側(cè)改革，大幅提高了住房供給效率，激發(fā)了老百姓對居住品質(zhì)的追求，展現(xiàn)出嶄新的生活方式。
房改有效提高居民住房條件。一是家庭住房面積大幅增加。城鎮(zhèn)人均住房建筑面積由1998年的18.7平方米增至2018年的39平方米，增長1.1倍，年復合增幅3.8%。二是樓房占比提高，平房占比下降。2000-2015年，全國平房住戶占比由63.1%降至38.7%，年均下降1.6個百分點。三是住房設(shè)施明顯改善。2000-2015年，城鎮(zhèn)家庭中擁有獨立廚房的住戶占比由84.7%升至92.4%，年均提升0.5個百分點；擁有獨立抽水廁所的住戶占比由42.1%升至74.2%，年均提升2.1個百分點。
房地產(chǎn)推動居民住房消費實現(xiàn)了多層次升級。一是購房觀念升級。1998年前買公房，解決“有房住”的問題，此時消費者的觀念是有房就行，多數(shù)公房沒有成熟規(guī)范的小區(qū)。1998年后買帶小區(qū)的商品房，實現(xiàn)對便民化居住服務的需求。物業(yè)管理行業(yè)也從無到有、逐漸發(fā)展成熟。進入21世紀購買品質(zhì)住宅，對園林綠化、建材品質(zhì)、一體化裝修等提出高要求，追求更有視野的生活理念，實現(xiàn)“住好房”。二是消費區(qū)域升級。城市間由低能級城市到高能級城市升級，由中小城鎮(zhèn)向區(qū)域內(nèi)核心城市和大都市圈升級；城市內(nèi)由老區(qū)舊宅到新區(qū)新房升級。三是消費品牌升級。購房需求從缺乏建設(shè)標準和服務保障的地方中小房企向標準化運營、服務完善的品牌房企集中。2009-2018年，TOP3、TOP10和TOP20房企的市占率由3.5%、8.1%和11.8%分別增至12.6%、26.9%和 37.4%。憑借品牌溢價、精裝交房、智能家居、優(yōu)質(zhì)物業(yè)等優(yōu)勢，品質(zhì)住宅占據(jù)主流。以精裝修為例，90年代末首次在廣州、上海等城市出現(xiàn)，2005年恒大率先開啟全精裝交房的業(yè)內(nèi)風潮，2018年全國全裝修滲透率提升至23%以上，一線城市則提升至56%。
（五）房地產(chǎn)是增加居民收入、財富和消費的主力軍
房地產(chǎn)帶動居民收入增長，促進居民財富增值，讓居民消費能力提升、消費底氣增強。第一，房地產(chǎn)及上下游產(chǎn)業(yè)鏈條長，吸納大量就業(yè)人口，增加居民收入。2017年房地產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)444.8萬人，建筑業(yè)就業(yè)人數(shù)2643.2萬人，合計占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的7.3%。第二，房地產(chǎn)是我國居民資產(chǎn)的壓艙石，房地產(chǎn)市場發(fā)展帶動資產(chǎn)增值。2000-2018年，城鎮(zhèn)住房總價值從17萬億增長至261萬億，人均住房價值從3.7萬元增長至31.4萬元，分別增長14.4倍和7.5倍。
房地產(chǎn)為居民消費持續(xù)升級提供堅實保障。衣食住行是居民基本生存需求，在消費中優(yōu)先滿足。20年來，隨著城鎮(zhèn)居民收入快速增長，家庭恩格爾系數(shù)從44.7持續(xù)下降至27.7。城鎮(zhèn)家庭消費結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，1985至2018年，用于吃穿用的支出占比由75.4%快速下降至40.9%，而用于居住和交通通訊的占比從6.9%大幅增加至37.3%。要實現(xiàn)消費的進一步升級，必須依靠居住條件的群體性成規(guī)模持續(xù)改善。房改有效激活了住房市場，1978至2018年，城鎮(zhèn)居民套戶比從0.81上升至1.09，實現(xiàn)了從全民蝸居到基本適居的飛躍，為消費繼續(xù)升級打下堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，未來用于教育醫(yī)療、休閑娛樂等的支出將進一步上升。
隨著全精裝交房和配套完善的小區(qū)式住宅推廣、家居環(huán)境改善，房地產(chǎn)對建材、家電家具等下游產(chǎn)品消費帶動力大幅增強。1998-2018年，商品房銷售面積由1.2億平增長至17.2億平，帶動水泥和鋼材銷量由6.2億噸增長至32.6億噸，家用電冰箱、洗衣機、彩電和空調(diào)由0.67億臺增長至5.6億臺。
三、直面我國房地產(chǎn)發(fā)展過程中遇到的問題和難題
二十年來，我國住房制度日臻完善，塑造了房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展，但尚存在一些問題：1、住房金融層面，貨幣超發(fā)助推房價上漲，變動頻繁的信貸政策不利于市場穩(wěn)定。2、土地供應方面，人地分離、供需錯配，導致一二線高房價、三四線高庫存。3、稅收方面，重建設(shè)交易輕保有，隨著存量房時代漸行漸近，地方政府“土地財政”面臨轉(zhuǎn)型。4、住房保障方面，供給不連續(xù)，進入門檻高退出門檻低，尚未做到應保盡保。5、住房供應方面，重購買輕租賃，住房租賃制度不完善、市場不成熟。
（一）金融：貨幣超發(fā)助漲房價，政策連續(xù)性有待加強
貨幣超發(fā)助漲房價。中國過去20年經(jīng)濟發(fā)展和貨幣發(fā)行不同步。1998-2017年，中國名義GDP增長9倍，同期M2從10萬億增至169萬億，增長16倍。2017年中國M2/名義GDP為204%，高于美國、日本、歐洲。根據(jù)貨幣數(shù)量方程MV=PQ，若貨幣供應增速持續(xù)超過名義GDP增速，商品價格上漲。房地產(chǎn)市場成為重要的貨幣蓄水池，幫助穩(wěn)定物價、平抑通脹，但也推升了房價，如2009年、2012年、2015年，“M2增速-名義GDP增速”與全國新建商品住宅價格漲幅走勢一致。
信貸政策變動頻繁，不利于穩(wěn)定市場預期。金融穩(wěn)，則房地產(chǎn)穩(wěn)。中國住房金融政策被作為穩(wěn)周期的調(diào)控手段，變動頻繁，2003年至今累計動用全國性金融調(diào)控達12次，首付比例在20%-60%之間變動，利率在基準利率7折-1.3倍間變動。不穩(wěn)定的住房信貸政策不利于市場平穩(wěn)，居民在政策放松時過度加杠桿。2014年930至2016年202住房信貸政策不斷放松，包括放寬貸款資質(zhì)認定標準、降低首付比例、下調(diào)貸款基準利率和增加利率折扣等，刺激居民貸款買房。住房貸款發(fā)放額/GDP從2014年5.4%跳升至2016年10.8%；居民部門杠桿率從2014年35.7%上升至2017年48.4%，在發(fā)展中國家中已處于較高水平。
（二）土地：人地分離、供需錯配
人地分離、供需錯配，導致我國一線和部分熱點二線城市房價高、三四線庫存高。人隨產(chǎn)業(yè)走，人口向收入更高的核心城市和大城市群流動。但長期以來，在“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市混合小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化思路指導下，我國大力發(fā)展中小城市、控制大城市尤其是特大城市規(guī)模。以25個典型城市2009-2017年的供地情況為例，四個一線城市新增常住人口的人均新增住宅用地建筑面積均不足20平米，濰坊、連云港(4.120, 0.01, 0.24%)等三四線城市達190平米以上，湘潭、西安、綿陽常住人口負增長的同時持續(xù)大量供地。土地的城鎮(zhèn)化跟不上人的城鎮(zhèn)化，一線城市和部分熱點二線城市人口快速增長但土地供給不足，推高房價，而三四線城市土地供給快于人口增長，導致庫存上升。
（三）稅收：重建設(shè)交易輕保有，土地財政難以長期持續(xù)
我國地方財政高度依賴土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅收。2017年，地方本級財政收入中，土地出讓收入占比34.6%，房地產(chǎn)相關(guān)稅收占比14.9%。這些稅收集中在房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)，2017年房地產(chǎn)相關(guān)稅收中開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)、交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)規(guī)模占地方財政收入的比重分別為8.1%、3.8%和3.3%。
地方政府財政收入可持續(xù)性在存量房時代面臨挑戰(zhàn)。隨著我國城市化推進，新房成交占比正不斷下降，進入存量房時代是大勢所趨。2013年，北京、上海、深圳二手房/新房成交套數(shù)比均突破1，分別為1.00、1.08和1.54，率先邁入存量房市場；其他熱點城市二手房成交占比均逐步提升。長期看，隨著大規(guī)模住房建設(shè)時代進入尾聲，房地產(chǎn)拿地、新開工總量減少，土地出讓收入和房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)稅收規(guī)模增速降低是趨勢，地方政府的土地財政難以維繼。
（四）住房保障：供給不連續(xù)，進入門檻高退出門檻低
保障房供給不連續(xù)。中國住房保障1995年起步，1998年被置于中心位置，2003年起缺位，2007年為調(diào)控房地產(chǎn)過熱重啟，2008年出于托底基建的目的開始大規(guī)模建設(shè)，保障房制度承擔了部分調(diào)控職能，穩(wěn)定成熟的住房保障體系有待完善。
進入門檻高，退出門檻低。多數(shù)保障房如經(jīng)濟適用房，申請條件要求“具有當?shù)爻擎?zhèn)戶口”、“家庭收入符合市、縣人民政府劃定的低收入家庭收入標準”，通過戶籍和收入限制將非戶籍家庭以及收入水平不在規(guī)定范圍內(nèi)的家庭排除在外，進入門檻較高。但在退出機制上，經(jīng)濟適用房房主5年后擁有全部產(chǎn)權(quán)，“可以按市場價格出售”，“按屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房差價的一定比例交納土地收益等價款”，退出門檻相對較低，購房者可獲得較大退出收益。近年來北京等地推行的“共有產(chǎn)權(quán)房”是優(yōu)化住房保障缺陷的有益嘗試，在進入端放開戶籍限制，退出端規(guī)定轉(zhuǎn)讓對象應為代持機構(gòu)或其他符合共有產(chǎn)權(quán)住房購買條件的家庭。
（五）住房供應：住房租賃市場尚不成熟、制度不完善
1998年以來，住房供應體系以售為主，重銷售輕租賃。2015年城鎮(zhèn)居民租賃比例21%，低于多數(shù)發(fā)達國家，如德國、日本、英國、美國租賃比例分別為55%、39%、37%、36%。低租賃比率與房地產(chǎn)市場尚處于增量房階段有關(guān)，也與租賃制度不完備有關(guān)。租賃市場管理主要依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》（1994）和《商品房屋租賃管理辦法》（2010），無專項法律；此外租賃市場還存在多項痛點，包括房源單一，個人房源占比達83%；熱點城市房源不足，如北京存在1/3供需缺口；租購不同權(quán)，承租人難以享受優(yōu)質(zhì)的城市公共資源等。
四、建議：推動住房制度改革和長效機制，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展
房地產(chǎn)是周期之母，住房制度則是一國之重器，也是深植于一國房地產(chǎn)市場的基因密碼。有因必有果，什么樣的政策和制度，就有什么樣的房地產(chǎn)市場運行結(jié)果。當前我國房地產(chǎn)市場存在的問題，很大程度上跟我國基本住房制度有關(guān)，要實現(xiàn)“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期”的政策目標，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，根本上取決于住房制度改革和長效管理機制完善。
（一）持續(xù)完善住房市場和保障兩個體系
住房制度堅持 “房子是用來住的、不是用來炒的”的定位、完善住房市場和保障兩個體系，回歸解決居民住房問題。以市場化的商品住房為主、加大各類保障性住房供應力度，形成“高收入靠市場、中等收入有支持、低收入能保障”的階梯化住房供給結(jié)構(gòu)。市場體系要維護房價平穩(wěn)，房價快速上漲則需求涌入保障房體系，政府財政負擔過重；房價大幅下跌則造成居民財富縮水、收入下降，誘發(fā)市場風險。繼續(xù)完善以廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造安置房、共有產(chǎn)權(quán)房為主體的住房保障體系，降低進入門檻、提高退出門檻。其中，廉租房實現(xiàn)低收入住房困難家庭基本應保盡保，改善中等偏下收入家庭住房條件；公租房緩解新就業(yè)無房職工、城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)外來務工人員住房困難；經(jīng)濟適用房、共有產(chǎn)權(quán)房等配售型保障房解決“夾心層”住房困難；棚改房等安置住房讓城鎮(zhèn)危舊住房中的困難群眾“出棚進樓”。
（二）繼續(xù)推進租售并舉的住房供應體系
大力發(fā)展住房租賃市場，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。第一，培育多元化的市場供應主體，包括發(fā)展住房租賃企業(yè)、鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開展住房租賃業(yè)務、規(guī)范住房租賃中介機構(gòu)、支持個人出租住房。第二，加大力度鼓勵住房租賃消費。立法保護租約，簡化公積金支付房租的提取手續(xù)，鼓勵金融機構(gòu)提供個人住房租賃金融服務，豐富非戶籍承租人申領(lǐng)居住證后享受的公共服務，加強保障承租人合法權(quán)益，維護市場租金水平穩(wěn)定等。第三，繼續(xù)完善住房租賃支持政策。對個人和企業(yè)出租住房給予稅收優(yōu)惠，鼓勵金融機構(gòu)在有效風控前提下對住房租賃企業(yè)提供融資服務，支持住房租賃企業(yè)在風險可控基礎(chǔ)上進行直接融資，鼓勵地方政府多渠道增加低成本租賃住房用地供應。第四，強化行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范行業(yè)運行。落實地方政府管理本地區(qū)租賃住房市場的主體責任，提高中介從業(yè)門檻，建立行業(yè)運行標準，披露管理機構(gòu)和人員的信用信息，限制機構(gòu)盲目擴張規(guī)模，設(shè)立營業(yè)保證金制度，嚴懲管理機構(gòu)欺詐行為。
（三）保持貨幣金融政策連續(xù)性和穩(wěn)定性
房地產(chǎn)短期看金融，房地產(chǎn)過度金融化是風險之源，金融穩(wěn)健是治本之策。從國際經(jīng)驗來看，貨幣金融政策穩(wěn)則房價穩(wěn)，貨幣金融政策頻繁波動則易催生泡沫。德國之所以能創(chuàng)造房價長期穩(wěn)定的奇跡，穩(wěn)健中性的貨幣政策與住房金融體系發(fā)揮重要作用。日本的兩次房地產(chǎn)泡沫與其頻繁變動的貨幣金融政策直接相關(guān)。
當前既要防止貨幣放水刺激房地產(chǎn)泡沫，又要防止主動刺破引發(fā)重大金融風險。一是堅持差異化的住房信貸政策，支持剛需和改善群體購房自住，控制投資性購房；二是避免住房金融政策調(diào)整過快過急，導致市場短期內(nèi)劇烈波動，引發(fā)處置風險的風險；三是對房企融資保持平穩(wěn)。合理支持開發(fā)投資需求，避免融資收緊推高開發(fā)成本。正常的業(yè)務要允許開展，限制不規(guī)范的業(yè)務要循序漸進，開前門關(guān)后門，不搞運動式一刀切。當前要支持并購融資，促使龍頭房企并購存在經(jīng)營困難的中小房企成為化解房地產(chǎn)不良資產(chǎn)和金融風險的主力軍。
（四）人地掛鉤，供求平衡，優(yōu)化土地供應
房地產(chǎn)長期看人口、中期看土地、短期看金融，人口是需求，土地是供給，金融是杠桿。加強城鎮(zhèn)常住人口和房地產(chǎn)庫存的監(jiān)管統(tǒng)計，并據(jù)以動態(tài)優(yōu)化不同地區(qū)的土地供應量和供應結(jié)構(gòu)。第一，繼續(xù)改革完善“人地掛鉤”政策。目前推行的“人地掛鉤”主要是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與建設(shè)用地供應量掛鉤，并不能解決熱點城市人口流入與住房供應緊張之間的矛盾。未來應推行新增常住人口與土地供應掛鉤、完善跨省耕地占補平衡與城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，增加人口流入城市建設(shè)用地供應。第二， 嚴格執(zhí)行“庫存去化周期與供地掛鉤”政策。對房地產(chǎn)庫存緊張、房價具有上漲壓力的城市適度增加建設(shè)用地供應指標，對房地產(chǎn)庫存積壓、房價具有下跌風險的城市調(diào)減建設(shè)用地供應指標。第三，優(yōu)化城市工業(yè)用地、住宅用地和商業(yè)用地結(jié)構(gòu)。優(yōu)先保障住房，以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等民生和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，合理安排必要的產(chǎn)業(yè)用地。
（五）穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅改革
房地產(chǎn)稅改革的根本目的在于給地方創(chuàng)造穩(wěn)定稅源，健全地方稅體系，推動“土地財政”在完成城鎮(zhèn)化的階段使命后成功轉(zhuǎn)型。房地產(chǎn)稅改革，方向是將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅二稅合一，并對個人住房開征房地產(chǎn)稅。在節(jié)奏上，立法先行，在全國人大經(jīng)過審議形成法律，在具體實施時，對地方政府充分授權(quán)、分步推進。
房地產(chǎn)稅在短期內(nèi)將顯著影響購房預期，沖擊房地產(chǎn)和土地市場。在實施范圍上不要全國同時推行，可選取條件成熟的城市先行試點，再總結(jié)經(jīng)驗、逐步推廣。給予地方政府更多的自主權(quán)，對于從主城區(qū)到郊區(qū)、從新房到存量房、從人均免征面積和稅率等，不同的城市因地制宜制定不同的標準。
房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅和直接稅，出臺方案應充分考慮居民的稅收負擔，針對中低收入家庭、特殊用途住房，設(shè)立合適的稅收優(yōu)惠。
（六）健全房地產(chǎn)長效管理機制
在總結(jié)過往調(diào)控政策的經(jīng)驗教訓基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥實施和健全完善房地產(chǎn)長效管理機制，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。
一是將合理有效的短期調(diào)控升級到制度化，建立金融、土地、財稅、住房保障、市場管理等一攬子長效管理機制。如在大量人口流入的一二線城市增加共有產(chǎn)權(quán)房和租賃住房供應；“限房價、競地價、競配建”等創(chuàng)新土地出讓模式逐步替代價高者得的傳統(tǒng)模式，打破地價推升房價、房價拉升地價的循環(huán)；盤活集體土地，促進土地供需動態(tài)平衡；堅持差別化信貸政策，嚴防違規(guī)加杠桿購房，保持居民杠桿穩(wěn)中有降等。
二是適度修正不合時宜的調(diào)控政策，如限售、限價、限簽。這些政策是在炒房活躍、房價非理性上漲時期的應急措施，當前市場降溫，政策已有修正必要。限售限制產(chǎn)權(quán)自主交易，影響業(yè)主資金周轉(zhuǎn)和自住性購房；限價人為扭曲價格，導致新房二手房價格倒掛；限簽造成網(wǎng)簽堰塞湖，房價統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真。
三是房地產(chǎn)長效機制重在“管理”，而非單方面收緊調(diào)控；政策有保有壓、有松有緊，堅持一城一策、因城施策。賦予地方政府更大的決策權(quán)和更豐富的工具箱，承擔地方主體責任，中央通過完善市場的監(jiān)測預警和考核評價機制，實現(xiàn)“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期”的政策目標。
